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优良制度建设始终是香港行稳致远的关键

香港回归已有23年,“一国两制”制度实验已届中期,是一个理性评估、反思与调整的合理时间窗口。香港国安法当然是这一评估调整的重大法治措施,也是23年来“一国两制”正反经验冲突塑造的产物。

“一国两制”具有制度上的实验性、跨越性、创造性和动态平衡性等诸多特征,是全新的制度事物,在具体立法与制度建设上的张力和要求高度凸显,考验中央政治智慧和香港自治能力。优良制度建设始终是香港“一国两制”行稳致远的关键,香港基本法是一个最佳的起点和基础,而回归以来中央和特区两个层面的立法与制度建设则是“一国两制”制度体系不断完备化不可或缺的一个主导性进程。

“一国两制”是中国解决港澳台和平统一与促进国家现代化建设的重大宪制创新,从最初的政策构想到落实为具体的法律制度,经历了复杂的国际谈判、政治博弈、立法审议与治理实践。在法律层面,香港基本法是“一国两制”的第一个具体法律结晶,与中国宪法共同构成香港特区的宪制基础,为1997年香港回归提供了不同于港英殖民时代的“新宪制秩序”。回归以来,在中央立法、释法与决定以及香港本地的立法会民主立法与法院的判例法等多重机制下,香港特区法律体系不断充实完备,“一国两制”的制度化进程不断发展,不仅有效维护了香港的法治权威和繁荣稳定,而且有力促进了国家的现代化与国际化发展。

香港特区法律体系具有“一国两制”框架下的独特性,其立法与制度建设也因此不同于其他的法域。

其一,香港的宪制地位来自于中国宪法与基本法的创造性建构,其作为单独关税区与单独法域的高度自治地位受到“一国两制”框架的独特塑造,因此既不同于中国内地的普通行政区域,也不同于独立政治实体的有关国际地位和法域地位,在自治程度是法定的、有限制的、受到中央立法具体塑造的。

其二,香港基本法是塑造香港本地法律体系的主要法律,但不是最高法律,而是对中国宪法及中央立法权威保持开放的一部框架性法律,人大立法、释法、决定等均可对香港法律体系加以合法正当的规范扩充,基本法附件三是国家法律的一种增殖机制,以确保香港法治与法律发展符合“一国两制”初衷及中国宪法的框架原理。

其三,在立法与制度建设上,中央具有“一国两制”的基础立法者和最终守护人的宪制角色,香港依据宪法和基本法享有在高度自治权范围内立法及发展判例法的合法权力,中央对香港所有的自治立法与判例发展具有宪制监督权。

其四,回归以来的香港立法与制度建设存在偏重“两制”、疏离“一国”的宪制偏差,在本地管治中对于回应民生与社会正义议题亦有所缺失,造成香港社会冲突与矛盾有所加剧,对“一国两制”的全面准确实施造成一定的负面影响。

面对回归23年来香港“一国两制”在立法与制度建设层面存在的某些变形走样,以及香港通过反修例运动暴露出来的颜色革命与本土恐怖主义的严重宪制威胁,以及中美持续对抗背景下美国制裁干预的挑战与破坏,中央开始更加积极主动承担起“一国两制”的立法与制度建设的法治责任。

2019年底的十九届四中全会提出将“一国两制”作为中国特色社会主义制度及国家治理体系现代化的构成要素之一,并具体规划了“一国两制”制度建设的体系与要点,这是“一国两制”领域立法和制度建设的权威依据和指南。

2020年,中央依据宪法和基本法果断做出制定香港国安法的宪制判断并快速付诸法律行动,在法律制度安排中既高度尊重“一国两制”的自治承诺,又充分体现中央事权属性与中央依法治港的权力配置,实现了国家安全领域的驻港机构与执法权力的具体建构,迈出了“一国两制”制度建设的关键一步。

中央依据“一国两制”宪制原理,结合基本法秩序安排,侧重从“授权—监督”的全面监督权原理出发,对香港的立法、行政和司法权力均有相应的监督制度与机制建设的思考和安排,从而促进中央管治权与香港自治权的有机结合,保障“一国两制”成为一个有机统一的宪制秩序整体。

在外部干预尤其是美国非法制裁的压力下,中央与香港需要在政治和法律上更加团结及更加具有联合行动的制度共识与机制,在国家保护香港及反制外部非法干预制裁的过程中,香港应当运用自身的立法权与国际影响力积极展开配合行动,履行作为“一国两制”特区应当承担的维护国家主权、安全与发展利益的宪制性责任。

“一国两制”是香港回归与繁荣稳定的最佳方案,也是新时代国家继续现代化与国际化需要遵循的制度指南,更是中国特色社会主义制度与国家治理现代化体系的有机组成部分。在宪法、基本法与香港国安法的共同保障下,香港繁荣稳定、自由权利保护及国际发展前景将更加开阔,香港自治立法与制度建设将具有更明确的宪制归属感、使命感与方向感。

“一国两制”五十年不变是一场伟大的制度实验,是超越冷战秩序与冷战世界观的和平发展之道,值得中央、香港社会与国际社会共同珍惜和维护。我们相信香港社会与居民的爱国基因、法治理性和发展活力将在新时代实现一种积极的结构平衡与认同塑造,从而推动新香港面向国家的融入式发展及依托国家的更深刻的全球化。

(田飞龙 北京航空航天大学高研院法学院副教授、全国港澳研究会理事)

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