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《反垄断法》只是小修,不大可能发生颠覆性变化

《反垄断法》实施已经进入第十二年。随着经济进入新的发展阶段,在2018年修改《反垄断法》正式被列入十三届全国人大常委会立法规划,国家市场监督管理总局于今年年初公布了《<反垄断法>修订草案(公开征求意见稿)》。这部草案在引起热议的同时,也为社会判断这部重要的经济秩序法律的未来走向,提供了分析的角度。

《反垄断法》修改要继续践行推动市场成熟的使命

市场监管总局在公布的征求意见稿中写入了“强化竞争政策基础地位”和“公平竞争审查”的内容。这对《反垄断法》未来的走向具有非凡的意义。

中国《反垄断法》天然地承载了推动市场成熟的特殊使命。中国作为转型经济体,市场并非自发形成,而是“自上而下”地由国家和政府让渡给市场。改革开放至今,公权力对市场的干预仍然广泛存在,如何防止公权力不当地干预市场,是中国《反垄断法》面临的重要且特殊的问题。

当年,《反垄断法》专章规制行政垄断是举世瞩目的一大亮点,但“竞争政策”这几个字的意义通常容易被人们忽视。正因为《反垄断法》将竞争政策的概念法定,竞争政策才会在日后不断发酵,逐渐从一个法律概念上升到国家顶层设计的视野。

2015年,竞争政策开始出现在党中央和国务院发布的政策性文件中,从源头上推动公平竞争审查制度的出台与实施。如今公平竞争审查制度已经开始影响产业政策和财政政策的制定与落实。2019年10月,“强化竞争政策基础地位”的表述被明确写入党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。而在今年“国家强化竞争政策基础地位”也被写入了本次公布的征求意见稿当中。

市场经济是法治经济,法制化、制度化能够为竞争政策基础地位和公平竞争审查制度提供长期性、全局性的保障。将强化竞争政策基础地位和公平竞争审查制度写入《反垄断法》的修改稿中,是竞争政策新一轮制度化的开始。有法制作为保障,公平竞争审查制度也会更加常态化,有更清晰的标准和更完善的程序。公平竞争审查制度在嵌入政府治理体系后,将与反垄断执法和问责机制相衔接,使《反垄断法》进一步推动我国经济体制改革市场走向成熟。

《反垄断法》实施的体制机制还需要继续完善

征求意见稿中,反垄断执法机构设立派出机构的权力,是《反垄断法》实施体制机制进一步完善的体现。

在2018年国家机构改革之前,反垄断执法职能由国家发改委、商务部和原工商总局分别行使。在国家机构改革之后,该职能改为由国家市场监管总局行使,反垄断统一执法格局得以形成。

在反垄断执法体制改革的同时,具体承担反垄断执法工作任务的司局由此前的三个改为一个,人员编制也相应变化。随着经济发展和反垄断执法的不断深入,企业商业模式愈加复杂,案件难度与日俱增,加之《反垄断法》对程序和精细经济分析的严格要求,许多一线反垄断执法工作者都面临着不小的工作压力。

设立反垄断执法派出机构的积极意义之一在于人员编制的增加。由派出机构的专门人员负责反垄断执法,也有利于反垄断执法机构及人员集中优势资源和工作精力,提升办案效率和质量。

全社会还需要对《反垄断法》的修改动向拭目以待

从目前的修改阶段和征求意见稿的条文文本来看,此次《反垄断法》是“小修”而不是“大修”,并且还将经历多个程序,期间可能会发生许多变化。

根据目前的征求意见稿,垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中——这三大国际通行的反垄断法支柱性制度,在法律条文结构中没有变,推动我国经济体制改革和市场成熟的反行政性垄断制度没有变,《反垄断法》的重要原则和概念也没有变。征求意见稿中的互联网竞争分析要素,并没有排除传统竞争分析方法的适用,新要素的加入不仅没有改变传统的竞争分析思路,还对反垄断执法机构和司法机关提出了更高的专业分析要求。总体来看,本次修法属于小范围和小程度的修改完善,并且不大可能会发生颠覆性的变化。

目前修改《反垄断法》在市场监管总局取得了进展,但在国务院提请人大审议之前,还需要经历司法部的协调和统筹规划。提交到全国人大之后,通常还需要再经过三次审议才能通过。《反垄断法》在立法之初也经历了类似的过程:从1994年开始起草到2007年通过经过了13年。不同领域专家的观点碰撞、利益的平衡,都会影响条文的具体内容。

全社会还需要对《反垄断法》修改拭目以待。《反垄断法》的立法者、实施者、研究者和实务工作者也要继续建言献策,为《反垄断法》的科学修订提供支撑。

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