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特朗普《国家安全战略报告》的特点及其对华传播战略的转变

导读

美国是一个战略大国,曾在不同领域中推出过多项战略,如安全战略、创新战略、能源战略、空间战略、科技发展战略等等,但是综观之下不难发现,美国的核心战略是它的国家安全战略。换句话说,在美国的国家战略系统中,安全战略始终处于最重要的位置。

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△ 2017年12月18日,美国特朗普政府发布《国家安全战略报告》。

根据美国国会1986年通过的《戈德华特—尼克尔斯国防部改组法》(Goldwater-Nichols Defenes Department Reorganization Act)第603条的要求,美国总统应定期向国会提交并向社会公布反映美国政府外交政策及其战略走向的《国家安全战略报告》。该报告由国家安全委员会撰写,经总统签署后递交国会。自1986年法案通过至今,美国九届政府先后向国会提交了16份报告,包括里根2份(1987、1988)、老布什2份(1990、1991)、克林顿7份(1994-2000)、小布什2份(2002、2006)、奥巴马2份(2010、2015)、特朗普1份(2017年)。

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△ 1986年法案通过至今,历届美国政府向国会提交了共16份《国家安全战略报告》。

从第一份《国家安全战略报告》问世以来的30多年间,随着全球政治、经济形势的变化,美国安全战略的重心也在进行着相应的调整。里根入主白宫适逢冷战后期,与前几届政府以文化输出方式推行美国价值观的柔性手段不同,他着力通过广播、电视等手段开展火力集中的反苏反共宣传,致使美苏关系进一步恶化。冷战结束后,美国最大的“政治”是改变因长时间军备竞赛下滑的经济状况,重振昔日雄风。老布什未能完成这一使命。克林顿执政后着重发展对外贸易,美国的商业模式和消费文化得以在全球推行。小布什上台不久即发生“9.11”恐怖袭击事件,他放弃克林顿政府“自由主义的理想和价值观”,将打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散作为美国国家安全的首要任务,形成单边外交格局和强硬的国家姿态。阿富汗战争、伊拉克战争则将这种单边主义推向极致。2013年奥巴马入主白宫。尽管此时阿富汗战争和伊拉克战争仍在持续,奥巴马政府却不再使用“反恐战争”的说法及单边主义的做法,强调处理国际事务将以多边外交优先,并将“普世价值”(universal values)界定为美国的核心战略利益。

尽管历届总统的《国家安全战略报告》本身并不具备法律效力,但是鉴于报告提交的日期与下一年度的财政预算捆绑在一起,它绝非虚设。事实上,无论就美国国会推出相关法案的初衷而言,还是就法案实施的时间跨度而言,《国家安全战略报告》已经构成美国国家安全战略的中长期规划,它不但决定着美国军事、外交的走向,也对美国国家战略的其他部分(包括传播战略)产生着重要的影响。

综观之下不难发现,虽然各个时期的报告内容有着不同的侧重点,但是历届政府强化国家安全的战略共识是始终存在的,它既没有因时代的变化而消失,也没有因执政党的轮替而改变。奥巴马政府于2010年公布的《国家安全战略报告》就充分体现了这种共识。该报告清晰地界定了涉及美国国家安全“四大核心的国家利益”,即(a)美国及其国民、美国的盟国及伙伴国的安全,特别是防范核恐怖袭击的能力;(b)持续创新、不断成长的美国经济;(c)在美国国内及全球对“普世价值”的尊重;(d)由美国推进的国际秩序。因为2010年的《国家安全战略报告》首次将普世价值(universal values)列入美国的核心战略利益中,有研究者将奥巴马时期的美国战略界定为“价值观”战略,与里根时期的“参与扩展”战略、小布什时期的“先发制人”战略等相提并论。

特朗普是在对奥巴马政见、政纲的猛烈抨击中一路过关斩将、入主白宫的。早在竞选时期,特朗普就以“务实”自我标榜,同时对前任在国际事务中推行的“美国价值”嗤之以鼻。他在2017年1月20日的就职演说中开门见山地提出“美国优先”的理念,并在其后的公开演讲中多次予以强调。

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△自2017年1月20日的就职演说起,特朗普多次强调“美国优先”的理念。

2017年12月18日,美国白宫发布了特朗普的首份《国家安全战略报告》。与前任奥巴马相同的是,特朗普在报告中确定了涉及美国国家安全“四大核心的国家利益”,即(a)保卫美国国土安全、美国人民和美国的生活方式;(b)促进美国繁荣;(c)强力捍卫和平;(d)提升美国影响力。稍加对照就不难发现,在特朗普的《国家安全战略报告》中,“普世价值”已从“核心利益”中消失,第一项里“美国的盟国及伙伴国”的表述不见了,“由美国推进的国际秩序”也变为“提升美国影响力”;总之,国家利益的侧重点已由“普世”回归了美国。特朗普的《国家安全战略报告》还把中俄“野心”、伊朗和朝鲜、国际恐怖组织列为美国面临的“三大挑战”。

总的来看,美国白宫新近发布的《国家安全战略报告》揭示了两个重点:首先,特朗普上任的第一年,已将包括“价值观”战略(以及地缘政治、旧式贸易体系等)在内的奥巴马时代的政治遗产清理干净;美国从TPP、巴黎气候协议及联合国教科文组织等相继退出,就充分证明了这一点。

其次,特朗普政府重新界定了中美关系,将中国(和俄罗斯)列为战略“竞争者”(competitors);而在特朗普的首个国情咨文演讲中(2018年1月31日),他则进一步将中国(和俄罗斯)定义为竞争“对手”(rivals),表示未来面对这些危险(dangers),美国必须采取措施,而“无与伦比的力量是我们防御的最可靠手段”。

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△特朗普在首个国情咨文演讲中将中国定义为竞争“对手”(rivals)。

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对于特朗普的《国家安全战略报告》(包括他的国情咨文),尤其是涉及中国的部分,国内有研究者认为,这个报告不过是“特朗普政府四分五裂的政治性产物”,并没有提出任何实质性的战略举措;国情咨文的表态并不意味着对中国的定位已经成型,对华政策还是在逐渐成型的过程中......事实并非如此。在我看来,特朗普对于中国或中美关系的重新定位及其战略布局已经清晰化,它是美国面对新的历史转折期的一种必然选择,而这个转折期与中国社会进入新的历史发展机遇期有着密不可分的联系。

众所周知,2012年召开的中共十八大提出两个一百年的奋斗目标:在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会;在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化强国。而在此之前的2010年,中国国内生产总值(GDP)超过日本,成为世界第二大经济体。从那时起,来自中国国内以及世界各地的金融机构、研究机构根据已有经济数据不断做出各种分析预测,表明中国或将于不远的将来(GDP)超过美国,成为世界第一大经济体。与此同时,中国在国际事务中,尤其是在反全球化的浪潮中表现出逆势而上的主动性――提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议;设立亚洲基础设施投资银行;积极参与RCEP谈判和金砖国家开发银行的筹建;努力推动中日韩自由贸易区建设和亚太自贸区的建立。此外,中国在金砖国家组织、上海合作组织等地区性国际组织中都发挥着重要的作用。

尽管“两个一百年”的奋斗目标是根据中国社会全面发展的内在需要提出来的,中国在国际事务中的作为是基于构建“人类命运共同体”的初衷,“中国超越美国”的预测也只是预测,但是作为世界第一大强国,美国对此不可能不有所警觉。

事实上,早在特朗普当选总统之前,他主张从经济上制裁中国的言论就从未停止过;当选总统后,也屡次发表针对中国的过激言辞,诸如中国导致美国经济衰退、中国偷走美国人的工作等等。在这方面,不仅特朗普的团队、顾问、核心幕僚们“功不可没”,美国智库也扮演着至关重要的角色。今年1月2日,美国智库欧亚集团发布报告,预测2018年全球十大风险,排名首位的就是中国崛起。它的逻辑是,美国领导力衰退,中国试图填补真空,甚至要建立对抗性的体系......由此可见,特朗普的《国家安全战略报告》以及他的国情咨文延续了一以贯之的逻辑,并非事从权宜。尽管2017年11月访华期间,特朗普对于中国政府的高规格接待以及中方的合作诚意满心欢喜,不吝赞美之辞,但这并不影响他对中美关系走向的认知与判断。

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△特朗普访华时的赞美之词并不影响他对中美关系走向的认知和判断。

虽然如同一些研究者所言,特朗普的涉华战略,包括他的《国家安全战略报告》以及国情咨文具有“虚”的一面,但其“实”的一面也是不容忽略的。后者具体表现在:

第一,2018年美国军费预算增加近1000亿美元。2017年2月27日,特朗普宣布将在2018财年预算中增加540亿美元的国防预算,目的是“在危机时刻向世界展示美国的实力、安全和决心”。2017年9月18日,美国参议院通过了2018年度国防预算。相较于2017年的6045亿美元,2018年美国军费总预算为6920亿美元,增幅达到14%。而根据美国《华盛顿邮报》网站2018年1月26日的报道,特朗普打算将2019年的国防预算增加到7160亿美元,数字惊人。

第二,针对中国提出“锐实力”(sharp power)的概念。在奥巴马任期的八年间,出于修复美国国家形象、重振全球领导地位的需要,他以约瑟夫.奈提出的软实力(soft power)作为国家战略实施的支撑点,试图通过文化、政治价值观和外交政策的吸引力强化国际社会对于美国及其行为动机的认同。特朗普提出的“美国优先”理念以及对于美国面临的“三大挑战”的重新排序(认为目前美国的第一威胁来自中俄这样的“修正主义国家”),使他一改奥巴马时代的柔性色彩,重新强硬起来。2017年12月,英国《经济学人》杂志刊登封面文章,描述中国的“锐实力”;提出“软实力”的约瑟夫.奈也在美国《外交事务》杂志发表文章,重点探讨如何用“软实力”对抗中俄的“锐实力”。

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△ 2017年12月英国《经济学人》杂志刊登封面文章描述中国“锐实力”。

总之,由于世界政治政治、经济格局的变化,尤其是中国经济的快速发展、国际影响力的不断上升以及俄罗斯对西方的日益强硬,美国正在经历着一个影响深远的重大转折,如同特朗普政府首份国家安全战略报告发布后他在演讲中所说:当今世界正变得日趋复杂,充满着竞争与危机。置身其中的美国必须重新在国际舞台上发挥领导作用。而特朗普全新的外交战略——从倚重软实力到倚重军事力量(硬实力),从倡导“共同价值”到强调“美国优先”,就是这一转折(或曰“让美国再次强大”)的必然结果。

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从宏观上看,美国的国家安全战略决定了它的传播战略。奥巴马执政期间形成的美国国家战略传播机制就是如此。奥巴马在2010年公布的《国家安全战略报告》中特别指出,美国必须开展更有效的“战略传播”(strategic communications),他说:“贯穿于我们的所有努力,对于维护我们的全球合法性和支撑我们的政策目标而言,有效的战略传播是根本性的”。

“战略传播”的概念兴起于上个世纪60年代美国企业界,其意是指大型跨国公司所进行的涉及企业发展目标和企业形象的营销推广活动。美国遭受“9.11”恐怖袭击之后,美国国防部所属“国防科学委员会”开始着手研究“战略传播”的概念,试图以此整合美国政府多个部门分别开展的内、外传播活动,最终形成《战略传播:国防部国防科学委员会的报告》(2004)。报告中有这样的文字:需要将国家政策统合起来,要对美国文化及政策将会产生的影响有所了解,使战略传播重新散发活力,并且要在政府机构之间、政府与民间机构之间展开二战以来最为广泛的合作,运用国家力量中的所有元素打赢当前的思想战争。2010年3月,在军方推动下,奥巴马向美国国会提交了《国家战略传播构架》报告。在国防科学委员会前述报告的基础上,该报告进一步将国家战略传播系统描述为由总统通过国家安全委员会领导的,由美国内政、外交、媒体以及军事情报部门构成的联动机制。从美国国防科学委员会报告的推出,到奥巴马《国家战略传播构架》报告的公布,表明美国政府已将内外传播活动提升到国家战略的高度,形成了全面整合各方信息和舆论资源的机制,以及在总统领导、国家安全委员会统筹管理下各有关部门分工明确又相互协调的组织框架。

尽管如同美国前公共外交咨询委员会执行理事Matt Armstron所言,奥巴马的《国家战略传播构架》报告面临着诸多挑战,例如国务院的老旧框架未能适应新形势的变化,公共外交人力资源处于短缺状态等等,但从实际情况看,战略传播系统已经处于运行状态。2016年3月,共和党参议员波特曼(RobPortman)、民主党参议员墨菲(Chris Murphy)提出对来自俄罗斯和中国等外国政府的政治宣传进行反制的议案;12月23日,美国总统奥巴马签署通过《波特曼-墨菲反宣传法案》(该法案成为2017年国防授权法的配套法案)。法案规定,将制定一个全联邦政府的反政治宣传和谣言战略并提升全球作战中心(the Global Engagement Center)在反制中俄政治宣传中的权威性与合法性;中心由国务院领导,来自国防部、国际开发署(USAID)、广播理事会、情报机关和相关部门的高级官员将参与中心的领导。而前述机构均为国家战略传播系统的组成部分。

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△奥巴马于2016年12月23日签署通过《波特曼-曼菲反宣传法案》。

虽然特朗普对奥巴马任内的政策持全面否定态度,但是作为一种制度化的存在,美国国家战略传播系统仍将保留下来,继续服务于现行政策的需要。那么,特朗普的对华传播战略将会发生哪些变化?

与奥巴马不同,特朗普内外政策的出发点不是“普世价值”,而是“美国优先”,即用“利益观”取代“价值观”。既然“美国优先”是美国最大的核心利益,也必然成为特朗普政府对外,尤其是对华传播的战略基石。

首先,对华指涉将更为直接,不再隐晦。

在奥巴马的《国家安全战略报告》中,中国被界定为合作伙伴或竞争者,而在特朗普的《国家安全战略报告》中,中国已由合作伙伴或竞争者变为战略“竞争者”,进而在他的国情咨询演讲中由战略“竞争者”升级为竞争“对手”了。由冷战后的假想敌,变为现阶段的真对手,显然具有了更强的指向性与针对性。既然关系已经挑明,特朗普在对华话语上将会更加直言不讳,防范与攻击力度也会更大。而在这方面,美国不同党派及其主流媒体将会表现出高度的一致性,由两党参议员共同推动出台的《波特曼-墨菲反宣传法案》,就充分说明了这一点。

其次,对华舆论将会出现波动性与跳跃性。

如前所述,特朗普之于奥巴马是“利益观”取代“价值观”。“价值观”是基于某种思维定势对事物做出的认知与判断,具有宏观性与持久性;“利益观”则会随着交易关系的变化而表现出波动性和不稳定性的特点。正是这种“利益观”决定着美国政府对华舆论的走向。如同特朗普就新版《国家安全战略报告》发表讲话时所说:“俄罗斯与中国正寻求对美国发起挑战,美国将试图与之建立伙伴关系,但前提是必须确保美国的国家利益不受损害”。一方面感受到俄罗斯、中国对美国的挑战,同时又试图与之建立伙伴关系,看似矛盾,实则不然,关键在于是否能够确保美国的国家利益不受损害。由此决定,当特朗普在与中国的互动中获益时,他仍会满心欢喜,不吝赞美之辞;当他在互动中感受到“危险”时,就会瞬间变脸,放大招,说狠话。而这势必会对其他西方国家以至更多的国家产生影响。这或许就是身居“世界第二”、正在由世界大国向世界强国迈进的中国未来相当长一段时间里所面临的国际舆论环境。

总而言之,美国对华战略,包括传播战略的变化,是美国政府根据大国格局及世界力量对比的变化、出于危机感而做出的调整,是美国进入新的社会转折期的必然选择。在特朗普看似“疯人”、“狂人”言行的背后,反映的是美国执政集团的利益,进一步说,是美国的国家利益和国家意志。既然美国改变了,美国总统的国家战略改变了,中国就应当进行必要的调整,不能以奥巴马时代的思维定式和眼光看待特朗普,更不能把复杂的问题简单化,以不变应万变。由此出发,才能矫正思路,做好准备,在新一轮的战略博弈中进行有效的应对。

(程曼丽 北京大学国家战略传播研究院院长)

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